Proposte normative a favore dei piccoli comuni

cura di Anci - nazionale

Relazione introduttiva

Nell’attuale stagione di profondo rinnovamento politico-territoriale e istituzionale del nostro Paese, sarebbe un grave errore immaginare di procedere con successo in tale direzione senza tener conto adeguatamente che il 72% dei Comuni italiani è rappresentato da Enti con popolazione inferiore ai 5000 abitanti che, per la maggior parte, vivono situazioni di crescente disagio.

E’ indubbio, infatti, che anche questi Comuni, 5828 su un totale di 8102, sono stati oggetto di attenzione costituzionale ed è ormai improrogabile dedicare ad essi una considerazione meno “sfumata” rispetto a quanto avvenuto in passato.

Occorre, quindi, che maturi e si affermi stabilmente, a tutti i livelli, un concetto che riconosca i Comuni di minore dimensione demografica come l’ossatura del sistema delle Autonomie locali che, in quanto tale, necessita di politiche di sviluppo appositamente dedicate.

In tale direzione, i principi di coesione e di sussidiarietà, debbono costituire la premessa/cardine su cui sviluppare l’ottica di un ordinamento differenziato “a monte” in ogni utile dibattito di riforma istituzionale anche transnazionale a livello, quindi, anche di Costituzione Europea.

L’inadeguatezza dell’attenzione normativa in tal senso ha causato, fino ad oggi, un progressivo impoverimento di molte piccole realtà, situate in vaste aree del Paese, che rischiano di vedere fortemente compromessa la propria capacità di governo e di perdere competitività territoriale in un periodo storico in cui, la stessa, è e sarà sempre più determinante.

Peraltro, tutto ciò, va traducendosi in una significativa diminuzione dei servizi “minimi” offerti ai cittadini che rischiano, come sempre, di subire i lati negativi di scelte legislative poco attente a queste realtà.

L’ANCI ha dedicato da sempre una attenzione particolare per questi Enti ed è da tempo convinta che una differente disciplina organica delle norme per i piccoli Comuni, sia non solo necessaria e possibile, ma possa rappresentare lo strumento di un rilancio sociale ed economico per tutti quei Comuni che sono oggi in forte difficoltà e trasformare un problema che esiste in un’opportunità nuova da offrire all’intero Paese.

Per tradurre in azioni concrete queste necessità, nonché come stimolo per un ampio confronto politico ed istituzionale a tutti i livelli, da quello dello Stato centrale a quello regionale, è della massima importanza prevedere alcune soluzioni normative che, sviluppate organicamente, possono costituire un primo ed importante passo in avanti nell’affrontare quelle problematiche che questi Enti considerano prioritarie e potrebbero costituire la base di una significativa inversione di tendenza a loro vantaggio.

I principi ed i contenuti che, in un primo momento potranno trovare un loro riscontro in provvedimenti di carattere nazionale, dovranno costituire le linee guida per una risposta analoga che, tramite il dibattito condotto nelle sedi di confronto decentrato, si auspica giunga quanto prima anche a livello regionale.

Le “Azioni”

Nell’obiettivo, non facile, di raggiungere i migliori risultati da un punto di vista attuativo delle seguenti azioni, sono state individuate fasce di popolazione differenziate per tipologia di interventi a favore dei piccoli Comuni, in linea di massima così intesi quando presentino una popolazione inferiore ai 5000 abitanti.

Questa impostazione, che prevede una estensione della soglia di riferimento, prevalentemente, nei casi di mera semplificazione, è mirata al conseguimento della massima organicità possibile dell’ordinamento a favore dei Comuni demograficamente minori, superando almeno in parte quelle inevitabili discriminazioni sempre possibili ogni qual volta si individui un limite inflessibile di riferimento.

In particolare, in attesa della riforma dell’art. 119 della Costituzione, il fondo ordinario per gli investimenti potrebbe essere destinato integralmente ai Comuni con meno di 5000 abitanti e, già a partire dall’anno 2003, dovrebbe essere adeguatamente incrementato, garantendo a tutti quei Comuni una quota rapportata alle dimensioni ed alle caratteristiche del territorio, alla popolazione residente, alle condizioni di disagio sociale ed economico di ogni Ente.

Sempre a partire dall’anno 2003 è necessario considerare, inoltre, le rispettive specificità nell’ambito dei piccoli Comuni, prevedendo l’istituzione di un fondo speciale in loro favore che contenga finanziamenti più mirati per i Comuni con popolazione inferiore ai 3000 abitanti e per i Comuni con popolazione fino ai 5000 abitanti.

A fronte di un consistente aumento dei processi di aggregazione fra i Comuni, particolarmente nella forma delle Unioni, si riscontra come la gestione associata volontaria di funzioni e servizi comunali si stia dimostrando una risposta intelligente, concreta e funzionale per salvaguardare i valori e le tradizioni culturali dei nostri Comuni assicurando, nel contempo, una migliore efficienza al sistema. Occorre, quindi, sostenere con maggiore certezza, concretezza e programmazione questi processi.

La diversità delle problematiche e la particolare rilevanza che le stesse assumono nei piccoli Comuni, impone una riflessione anche sugli aspetti di politica più generale e di diretto interesse delle cittadinanze locali. E’ allora evidente che un concreto sostegno deve essere rivolto verso quelle realtà in cui è più grave il processo di spopolamento e di dissesto del territorio, prevedendo condizioni più favorevoli per i nuclei familiari, per le attività commerciali e agricole nonché a sostegno del patrimonio culturale, artistico e paesaggistico, assistenza agli anziani, servizi per i disabili, asili nido, scuole materne che, spesso, rappresentano un costo non sostenibile per i piccoli e singoli Enti. Ciò rende necessario prevedere un fondo perequativo per la promozione dello sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale e per rimuovere gli squilibri sociali ed economici e, non da ultimo, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti alla persona.

Tornando alle questioni che non consentono una adeguata funzionalità alle Amministrazioni locali più piccole, va posta l’attenzione sulla necessità di prevedere normative differenziate per i lavori pubblici e, in particolare, giungere ad una forte semplificazione degli adempimenti insieme alla semplificazione dell’attività e della modulistica di predisposizione del programma annuale e triennale delle opere pubbliche, nel rispetto delle direttive comunitarie.

La Pubblica Amministrazione in generale ha, inoltre, un forte bisogno di una alfabetizzazione informatica specifica e del piano di e-governement nazionale per i piccoli Comuni.

E’, infatti, assai concreto il rischio di dar vita a due o più “Italie”, i grandi centri urbani che saranno in grado di rispondere alle offerte di servizi in rete e pronte a partecipare alle opportunità del piano e-government a differenza di una miriade di piccole realtà in cui tali occasioni di crescita tarderanno a giungere, rafforzando così ulteriormente il gap già esistente.

E’ evidente che, in tale contesto, assume piena rilevanza l’esigenza di una maggiore flessibilità nella gestione delle risorse umane, prevedendo disposizioni specifiche che amplino l’autonomia organizzativa degli Enti. E’inoltre necessario realizzare condizioni che favoriscano la possibilità di attuare una migliore formazione di tali risorse.

Rispetto alla complessità delle problematiche ed alla necessità di una programmata e continua e riorganizzazione degli Enti locali, si rivela sempre più inappropriato il mantenimento del vincolo al doppio mandato consecutivo previsto per i Sindaci. Tale condizione crea gravi disagi e notevoli ripercussioni negative per gli Enti e per le loro cittadinanze, non libere di scegliere o di riconfermare i propri rappresentanti che, per dimostrate capacità, hanno svolto egregiamente il proprio mandato.

PIATTAFORMA NORMATIVA

per l’individuazione di misure a sostegno e per lo sviluppo delle Amministrazioni comunali

di minore dimensione demografica

APPROVATA DALLA CONFERENZA NAZIONALE DEI PICCOLI COMUNI TENUTASI A TORINO IL 20 SETTEMBRE 2002

Punto 1

Finalità

1.Le disposizioni contenute nella presente piattaforma costituiscono pratica applicazione, ai Comuni di minore dimensione demografica, dei principi di sussidiarietà, differenziazione e cooperazione nell’ambito del sistema delle Autonomie locali. La promozione della coesione socio-economica ed istituzionale tra le aeree di maggiore sviluppo e quelle più disagiate della Nazione, si pone, altresì, come ulteriore finalità della presente proposta avanzata dall’ANCI.

Punto 2

Fondo ordinario investimenti

1.In attesa della riforma dell’articolo 119 della Costituzione, il fondo nazionale ordinario per gli investimenti è destinato integralmente ai Comuni con meno di 5000 abitanti ed è elevato a 190 milioni di euro a partire dall’anno 2003.

2.Il Ministero dell’Interno, d’intesa con l’ANCI, con regolamento da emanarsi entro 30 giorni dall’approvazione della presente legge, definisce i criteri del riparto del fondo, garantendo a tutti i Comuni una quota fissa e una quota variabile rapportata alle dimensioni ed alle caratteristiche territoriali, alla popolazione residente, alle condizioni di disagio sociale ed economico di ogni Ente locale.

3.L’onere aggiuntivo, pari a 25, 87 e 190 milioni di euro relativamente agli anni 2003, 2004, 2005, viene compensato con una riduzione del Fondo di riserva previsto in tabella c della presente legge, rispettivamente di 25 milioni di euro, 87 milioni di euro e di 190 milioni di euro per lo stesso triennio.

Punto 3

Istituzione del Fondo speciale

1.A partire dall’anno 2003, è garantito un finanziamento a favore dei Comuni con popolazione inferiore a 3000 abitanti pari almeno a 25 mila euro cadauno e a favore dei Comuni con popolazione sino a 5000 abitanti un analogo contributo pari almeno a 35 mila euro cadauno.

2.A tal fine, a partire dal 1 gennaio 2003, è istituito un fondo speciale presso il Ministero dell’Interno, pari a 165 milioni di euro per anno.

3.All’onere aggiuntivo, pari a 78 milioni di euro per l’anno 2003 e di 165 milioni di euro per ciascuno degli anni 2004 e 2005, si provvede riducendo, di 78 milioni di euro per l’anno 2003 e di 85 milioni di euro per ciascuno degli anni 2004 e 2005, gli importi previsti in tabella b, rubrica Ministero dell’Interno, della presente legge. Per ciascuno degli anni 2004 e 2005, si riducono di 80 milioni di euro gli importi previsti nel fondo di riserva della tabella c.

Punto 4

Istituzione del Fondo per l’Associazionismo Intercomunale

1.E’ autorizzata l’istituzione del Fondo per l’Associazionismo Intercomunale - di seguito denominato FAI - al fine di incentivare la costituzione, l’avviamento e lo sviluppo dei processi associativi volontari, come le Unioni e le Fusioni di Comuni di minore dimensione demografica.

2.Entro 60 giorni dall’entrata in vigore della presente legge il Ministero dell’Interno, sentita al Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali, adotta con proprio decreto, i criteri per l’utilizzo del FAI.

3.Ogni tre anni, su richiesta della Conferenza Stato - Città ed Autonomie locali, si può procedere alla revisione del decreto ministeriale di cui al comma 2, al fine di adeguarne i criteri di funzionamento e di finanziamento in base alle necessità di sviluppo dei processi associativi di cui al comma 1.

4.Le Regioni concorrono con contributi propri ad incentivare le suddette esperienze associative sentiti gli Enti locali interessati.

5.Il FAI è finanziato con 70 milioni di euro per l’anno 2003, 80 milioni di euro per l’anno 2004 e 100 milioni di euro per l’anno 2005.

6.All’onere derivante si provvede decurtando di 50 milioni di euro gli stanziamenti previsti nella tabella a, rubrica Ministero dell’Interno, della presente legge e decurtando 20 milioni di euro per l’anno 2003, 30 milioni di euro per l’anno 2004, 50 milioni di euro per l’anno 2005, dagli stanziamenti previsti nella tabella a, rubrica Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Punto 5

Fondo perequativo per lo sviluppo

1.A partire dall’anno 2003 in attuazione del comma 5 dell’articolo 119 della Costituzione è istituito, presso il Ministero dell’Interno, il Fondo perequativo per la promozione dello sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri sociali ed economici, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti alla persona.

2.A partire dal 1 gennaio 2003 il fondo è dotato di un primo stanziamento pari a 150 milioni di euro nel 2003, 175 milioni di euro nel 2004, 200 milioni di euro nel 2005.

3.Il Ministero dell’Interno, d’intesa con la Conferenza Unificata, entro 60 giorni dalla approvazione della presente legge, definisce con decreto i criteri, i destinatari e le modalità per l’assegnazione delle risorse. I criteri devono essere rapportati alla gravità della situazione di arretratezza dei servizi e delle infrastrutture essenziali per le persone, con particolare attenzione alle carenze dei servizi sanitari e scolastici e per lo sviluppo della rete viaria e dei trasporti, dell’imprenditoria, dell’artigianato e delle attività rurali e commerciali locali, anche attraverso la valorizzazione delle risorse esistenti a livello locale.

4.Agli oneri si provvede riducendo, di 150 milioni di euro per l’anno 2003, di 175 milioni di euro per l’anno 2004 e di 200 milioni di euro per l’anno 2005, gli stanziamenti previsti in tabella a, Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Punto 6

Lavori pubblici

1.Gli adempimenti di cui al comma 17 dell’art. 4 della legge 109/94 e successive modificazioni sono facoltativi, per i Comuni con popolazione inferiore ai 15000 abitanti, per gli appalti di importo inferiore a 500.000 euro.

2.Per gli stessi enti è altresì facoltativa, la programmazione dei lavori pubblici di cui all’art. 14 della legge 109/94, per lavori di singolo importo inferiore a 200.000 euro.

3.Nei Comuni di cui al comma precedente le competenze del responsabile del procedimento sono attribuite al responsabile dell’ufficio tecnico o della struttura corrispondente. Ove ciò non sia possibile, secondo quanto disposto dal regolamento comunale, le competenze sono attribuite al responsabile del servizio al quale attiene il lavoro da realizzare.

Punto 7

Mandato dei Sindaci

1.I commi 2 e 3 dell’articolo 51 del decreto legislativo n. 267 del 18 agosto 2000, sono abrogati.

Punto 8

Personale degli Enti locali

1.Le funzioni di valutazione dei responsabili degli uffici e dei servizi nei Comuni fino a 15 dipendenti, sono disciplinate a livello regolamentare da ciascun Ente e possono essere affidate anche ad un organo monocratico interno o esterno all’Ente.

Punto 9

Fondo per l’e-Government

1.È istituito il fondo nazionale di e-Government. L’ammontare del fondo è determinato in 100.000.000 euro per l’anno 2002, 85.000.000 euro per l’anno 2003 e 65.000.000 euro per l’anno 2004.

2.Al relativo onere si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2002-2004, nell’ambito dell’unità previsionale di base di conto capitale «Fondo speciale» dello stato di previsione del Ministero dell’Economia e delle Finanze per l’anno 2002, allo scopo utilizzando parzialmente l’accantonamento relativo al medesimo Ministero.

3.Il Fondo nazionale di cui al comma 1 è utilizzato per il finanziamento di progetti innovativi volti a promuovere:

a) l’alfabetizzazione informatica dei pubblici dipendenti;

b) l’informatizzazione delle banche dati;

c) l’integrazione dei sistemi informativi;

d) lo sviluppo di forme associative per la strutturazione di centri servizi.

4. Con decreto dei Ministeri dell’Interno e dell’Economia, viene adottato il regolamento per l’attribuzione del fondo.

Punto 10

Servizi postali

1.Nei Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti è garantito il servizio postale universale.

2.A tal fine, il Ministero delle Comunicazioni definisce apposita previsione nel contratto di programma con il concessionario del servizio postale.

3.Il concessionario del servizio postale, d’intesa con le rappresentanze degli Enti interessati, definisce le modalità di mantenimento, apertura o riduzione degli orari di funzionamento degli sportelli postali nei Comuni e nelle frazioni più popolose degli stessi.

Punto 11

Incentivi alle pluriattività

1.Ai Comuni con popolazione inferiore ai 15000 abitanti, si applica l’art. 17 della legge 97/94.

Punto 12

Lavori in affidamento diretto

1.Nei Comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti, gli interventi di cui all’art. 31 della legge n. 457 del 5 agosto 1978, possono essere oggetto di affidamento a persone fisiche, anche in deroga alla normativa vigente.

2.L’importo degli interventi non può essere superiore ai 15000 euro.

Punto 13

Interventi straordinari

1.All’art. 48 della legge 20 maggio 1985, n. 222, dopo le parole “.. interventi straordinari per fame nel mondo, calamità naturali, assistenza ai rifugiati, conservazione di beni culturali”, aggiungere : “interventi straordinari finalizzati allo sviluppo e sostegno di attività e servizi nei Comuni di minore dimensione demografica, in favore dei giovani e dei soggetti socialmente svantaggiati.”

Punto 14

Compartecipazione opere pubbliche

1.Nella valutazione dei progetti e dei finanziamenti per la realizzazione delle opere pubbliche nei Comuni con popolazione inferiore ai 10000 abitanti, non è prevista alcuna percentuale di compartecipazione a carico degli stessi.

2.La percentuale di compartecipazione eventualmente prevista a carico dei Comuni di cui al comma precedente dovrà essere posta a carico di un apposito fondo speciale istituito presso il Ministero dell’Interno.